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以“放管服”改革為牽引 帶動營商環境全面優化提升
來源: 省政府研究室 日期: 2019/10/24 9:01:39 作者:  

   一、深化“放管服”改革進展情況

   (一)持續推進行政審批改革。省級行政審批總量精簡67.52%,其中行政許可項目由684項減少到343項,精簡49.85%。確定100項行政許可事項,在自貿試驗區和省內國家自主創新示范區、國家高新技術產業開發區、國家級經濟技術開發區、國家級新區開展“證照分離”改革試點。集中向自貿試驗區委托下放省級管理事項217項。探索相對集中行政許可權改革,在35個市(縣區、開發區)全面推行審批與監管分離的集中審批模式,通過組建行政審批服務局實行“一枚印章管審批”。

   (二)全力優化投資審批流程。制定《陜西省清理規范投資項目報建審批事項實施方案》,報建審批事項由57項減少為33項;其中保留25項,整合25項為8項。及時規范所涉報建事項材料清單,投資項目在線審批監管平臺實現企業投資項目從立項到竣工驗收所有審批事項全程網上申辦,截至一季度全省累計通過在線平臺申報項目57607個,居全國12位,審批事項辦理數量全國第5。西安市對城六區房地產項目試行施工許可并聯審批,申請材料由87項減少至20項,涉及圖章由21個減少至15個,審批時限由15個工作日縮短為12個工作日,實際辦結時間平均為8個工作日。楊凌示范區建立了“3535”行政審批效能體系,即3個工作日辦結營業執照,5個工作日辦結全部類型不動產登記,35個工作日辦結建設工程施工許可。

   (三)深化商事制度改革。全面鋪開“微信辦照”,微信辦照量占比達到20%左右,最快30分鐘完成注冊。推進工商登記全程電子化改革,下放企業登記權限,提高企業名稱登記效率。實施“多證合一、一照一碼”改革,整合15項涉企登記備案事項,實行“七證合一、八項聯辦”。在企業、農民專業合作社“五證合一”和個體工商戶“兩證整合”改革基礎上,將49項涉企登記備案事項整合到營業執照上,實現“54證合一”。創新推進個體工商戶登記制度改革試點,推行“名稱現場提供、住所自主申報、登記信息口述、當場核準發照”登記模式。對未開業企業和無債權債務企業實行簡易注銷改革,3個工作日內辦理完結。截至2018年一季度末,市場主體總量達到243.18萬戶,市場主體數量居全國第15位。

   (四)全面降低企業成本負擔。出臺部分收費基金優惠政策,全年可減輕企業和社會負擔20億元,力爭實現涉企行政事業性收費“零收費”。取消、降低部分經營服務性收費,年可為企業減負1億多元。降低用能和物流成本,年可減輕用戶電費負擔18億元以上、天然氣負擔約1億元。全面清理規范涉企經營服務性收費,堅決整治違規收費行為,減輕企業負擔6.3億元。

   (五)創新政務服務方式。采用“統分模式、兩級建設、三級使用”加快互聯網政務平臺建設,實現不同系統間的用戶實名認證和數據交換共享功能,推進政務服務事項一網通辦。推廣“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”的服務模式,制定并公開行政許可事項辦事指南,取消辦事材料兜底條款,構建“流程最優、期限最短、成本最低、服務最好”的政務服務新機制。持續深化“減證便民”,在全省范圍內全面開展證明事項和蓋章環節清理工作,探索證明事項和蓋章環節清單管理制度。西安高新區發布“最多跑一次”事項465項,推行“容缺受理”機制。閻良區推行重大項目建設代辦服務制,漢能移動能源產業園項目從洽談對接到正式簽約僅用時49天。

   二、需下力氣破解的新老問題

   (一)“放”的精準性、前瞻性有待提高。全程電子化實施中所必須的企業名稱自主申報制、住所(經營場所)申報制等尚無具體的法律法規支撐,為改革帶來一定困難。各級部門在權力下放中任務重、責任大的事項放得多,“僵尸權力”、群眾關注度不高的事項放得多,一些“空放”的權力常年處于無業務開展狀態。如,草種生產經營許可、一般保護野生動物狩獵證核發、船舶載運危險貨物許可等行政審批事項,許多市縣常年無辦件量。對一些地域性強的審批事項是否納入本級政府行政許可事項缺乏統一標準和審批基礎,但在督查中卻作為承接落實不到位問題要求整改,放權靈活性不足。

   (二)創新舉措聯動性、協同性有待增強。一些改革措施與現行管理制度不兼容,面臨著理順新舊管理制度的難題。如,我省于2015年1月取消了“總投資5000萬元以下國家鼓勵類內資項目進口設備關稅確認”非行政許可審批項目,而西安海關依據《中國人民共和國海關法》和《國務院關于調整進口設備稅收政策的通知》(國發(1997)37號)仍執行憑省級發展改革部門出具的《國家鼓勵類內資項目確認書》辦理項目備案登記及設備進口減免稅手續的規定,影響企業正常享受國家相關免稅。在開展相對集中行政許可權改革中,如何理順與原有管理部門之間關系成為新的難題。如,一些區縣為深入推進行政審批相對集中改革,創新性地把市場主體注冊登記權下放給行政審批服務局,但與工商管理總局現行規范要求相背離,如何劃分創新與規范邊界,理順行政審批服務局、工商管理局權責缺乏政策依據。

   (三)下放權力與基層權限、能力不匹配問題較為突出。部分下放的行政許可權保障措施跟進不及時,事權下放但相對應的執法權尚未同步下放,造成接不住、接不好等問題。如,陜西向自貿試驗區下放省級管理事項217項,但由于自貿區、開發區管理體制多數沒有社會管理權限,部分下放的社會管理事項難以有效落實,中國(陜西)自貿區6個分片區中僅有西咸、楊凌2個片區能夠全部承接到位。陜西將“水生野生動物馴養繁殖許可”下放到縣級水利行政主管部門,但縣級水利部門未獲得管理員權限,系統內辦證信息無法錄入、打印,不能完成證件辦理,出現接不住的現象。一些下放的事項中由于業務性、專業性都比較強,而承接部門缺乏專業人才,對有關標準規定和政策把握不準,力量尚顯不足。如,寶雞市級衛計部門承接的“外國醫師短期行醫核準”事項無專業人才,很難以鑒別外國醫師證真偽,存在下放權力接不好的問題。

   (四)政務服務事項標準化程度低。一是各級行政審批和公共服務事項的名稱、標準、流程、申請材料等不統一,同一政務服務事項,在不同層級、不同區域,事項的名稱、申請材料、辦理時限等不統一,同一事項在不同區域的辦理體驗截然不同。二是“多證合一”改革涉企證照整合數量全國不一,各省分別就涉企證照進行梳理,但缺乏相對統一的標準和依據、整合證照不統一,給“多證合一”營業執照跨區域應用帶來一定障礙。三是項目審批沒有同一標準流程,各市縣、開發區在項目報建審批方面,審批流程和需要企業提交的前置審批資料各不相同,給企業辦事造成一定困擾。

   (五)政務基本信息共享還未實現全覆蓋。中央明確要求公民、企事業單位和社會組織基本信息全國共享,但在實際操作中困難重重,嚴重制約了審批效能的提升。一是公民基本信息共享程度不高。我省推出“微信辦照”等諸多創新舉措,需通過微信進入自然人識別系統進行個人信息查詢,但每次查詢均需繳納0.6元費用,不利于創新經驗的復制推廣。二是企業信用信息歸集不全面,各部門涉企信息推送標準不統一,一些部門推送的涉企信息還存在缺項、不規范的問題,企業信息共享程度不高。三是部門間信息數據共享溝通不暢。“放管服”后相關行政部門不再出具“婚姻證明”、“單身證明”等材料,但在辦理財產分配、征地拆遷對象認定、銀行貸款、就業入職等具體事情時,要證的繼續要,開證明的不給開了,導致群眾不知所措,造成了新的辦事難。

   (六)“雙隨機一公開”難度較大。一是隨機抽查業務尚未實現真正融合,監管的合規性不足,監管行為缺乏依據標準。對于哪些事項可以確定為雙隨機事項,是按照取消、保留的行政審批事項為主還是以行政檢查事項為主,沒有明確標準,各地隨機抽查事項清單各不相同。二是“雙隨機一公開”監管力量薄弱。承接下放權限較多的縣級市場監管、住建、林業等部門面臨執法人員緊缺的問題。如開展“雙隨機一公開”抽查工作,按要求部門必須由兩名執法人員同時參與,但是由于縣區監管部門人員有限,具有執法資質的人員更少,造成了無法抽取執法人員的窘境。三是跨部門、地域、行業的失信聯合懲戒機制還不健全。許多企業失信行為未能得到及時、嚴厲懲處,一定程度上阻礙了社會誠信體系建設進程。四是“先照后證”實施后部門聯動不足。各許可部門監管界限難以厘清,一些部門長期依賴“前置”把關,相應的法律法規和制度建設滯后,出現了立法或制度空白。如網絡售假、網絡欺詐、侵犯用戶隱私等違法違規現象頻發,因制度缺失而造成消費者維權困難。五是雙隨機抽查、原有的網格化巡查監管融合對接缺乏明晰制度安排。“多證合一”等鼓勵創新創業政策實施后,一些不法分子鉆市場準入門檻降低的空子,注冊空殼公司、虛開增值稅專用發票,嚴重破壞了正常稅收秩序。僅靠雙隨機抽查比例太低、震懾不足,如何充分發揮網格化巡查監管優勢還需政策進一步明晰。

   (七)市場主體退出機制尚不健全。隨著商事制度改革的推進,市場主體進入門檻進一步降低,越來越多的個體工商戶快捷方便地進入了市場,但企業開辦簡單、注銷困難,特別是清算注銷、工廠制企業改制,大量市場主體的退出成為新難題。部分企業反映,企業注銷需要分別到稅務、社保等部門辦理相關手續,債權債務公告需45天,企業注銷程序一般需要2個月以上時間,破產清算短則2年、長則3年,一定程度上影響了“僵尸企業”退出效率。

   (八)企業減負空間依然較大。一是企業稅費負擔依然偏重。如,資源稅從價計征,但煤炭行業的井巷成本、塌陷補償、利息支出等主要成本項目均不能在稅前抵扣,行業增值稅實際稅負高達14%-15%,遠高于其他行業。因國家征收低階煤分質利用油產品(輕質化煤焦油)消費稅,低階煤分質利用項目均處于虧損之中。水利基金和印花稅的征收,一定程度上限制了大宗貿易及物流業的經營規模。二是價格行為規范制度滯后,一些行業在價格放開后價格快速上漲,引起社會強烈關注和群眾投訴。如,物業服務及交通工具停放收費放開管理后,因行業特殊性并未形成有效充分競爭,價格放開后又缺乏規范其價格行為的政策法規和行業管理規范,成為價格投訴熱點和社會不穩定源。三是政策持續調整變化導致企業成本增加。如,消防建設標準不斷提高,一些按照老標準建成投資項目,因消防驗收依據新標準,企業項目難以通過消防驗收。個別僵尸企業在清算或轉讓時,涉及原有劃撥土地所有權變更問題,按原有合同規定還是現行標準補齊出讓金,成為僵尸企業退出的難題。

   三、進一步深化改革的意見建議

   是增強改革的協調性、聯動性、精準性。強化對下放事權運行情況的跟蹤監測,對基層承接有困難或很少用到的審批事項,根據實際情況適時予以調整、收回,不搞“一刀切”。因地制宜、分類推進行政審批改革,對一些下放基層、常年辦件量為零的審批事項,予以修改和廢除;對一些方便基層管理、企業和群眾呼聲較高、含金量高的審批事項加大下放力度。在下放審批事項時,同步在人才、經費、技術、裝備等方面予以保障,杜絕層層往下甩包袱,確保權力下放能夠接得住、管得好。對減證便民事項由上至下進行清理規范,逐級公布取消和保留的蓋章和證明事項清單。

   二是加強綜合監管、分類監管、智能監管。健全跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制,推進違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認,避免交叉重復或留空白死角。以法律法規的形式對“雙隨機、一公開”抽查制度予以明確,對適用主體、抽取比例、檢查方式、操作流程、結果處置等具體事項予以規范,進一步提高“雙隨機、一公開”抽查制度的法律規范。加強對行業、區域的分類監管,健全隨機抽查與傳統監管協同機制,積極運用大數據、云計算、物聯網等信息技術,強化線上線下一體化監管,提高監管效能。推廣市場監管部門“一次出動綜合檢查多個領域項目”的做法,將專業監管和綜合監管高效結合,提高監管效率。廣泛運用大數據技術,增強預判、研判能力,提前發現違法違規苗頭。

   三是全面推行政務服務標準化、信息化。加大信息資源整合力度,進一步完善政務服務信息共享和平臺對接的標準體系,健全政務信息跨部門、跨層級、跨區域互通和協同共享機制,消除“信息孤島”。對行政許可和公共服務事項,按照同一事項、同一名稱、同一標準、同一流程的要求逐項進行梳理,實現同一行政權力事項名稱相同、編碼相同、類型相同、依據相同,實現不同地區同一行政許可和公共服務,企業和群眾同一服務感受。加快制定“互聯網+政務服務”技術標準體系,實現線上線下一體化運行,讓數據多跑路、讓群眾少跑腿。

   四是進一步減輕企業負擔。積極爭取國家政策支持,進一步簡化5000萬元以下國家鼓勵類內資項目進口設備減免稅辦理程序。降低煤炭企業資源稅稅率,進一步完善煤炭增值稅征收辦法,擴大煤炭企業進項稅抵扣范圍,減免輕質化煤焦油產品消費稅。進一步優化企業簡易注銷登記流程,強化工商、稅務、銀行等部門信息共享、業務合作,持續推進企業退出制度創新。推動涉企、個人信息共享共用,強化企業經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單管理,推動聯合懲戒備忘錄措施落地,促進社會信用體系建設。

   五是充分發揮第三方服務機構作用。注重發揮中介機構、行業協會等第三方團體服務作用,針對基層人員和技術力量不足問題,積極構建機關雇員管理和政府購買服務制度。積極搭建“中介超市”,嚴格推行由業主、審批部門、公共資源交易等部門對中介機構服務質量的評價制度,對評價星級低的中介機構限制進入。充分發揮第三方評估作用,積極開展事前、事中評估和中期評估,建立問題清單、整改臺賬,不斷敲鐘問響、跟蹤問效,進一步提升群眾“獲得感”。

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