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關于推進“放管服”改革的調研報告
來源: 省政府研究室 日期: 2019/10/17 8:56:31 作者:  

   按照黨中央、國務院決策部署,陜西省堅持問題導向、目標導向、效果導向,以深化“放管服”改革為重要抓手,深入推進優化提升營商環境“十大行動”,努力營造更具吸引力的法治化、國際化、便利化營商環境,有效激發了市場活力。

   一、“放管服”改革基本進展情況

   (一)行政審批改革方面。持續削減行政許可事項,去年兩批次取消30項國務院取消事項的初審環節和45項中央指定地方實施行政審批事項。依法向中國(陜西)自由貿易試驗區(以下簡稱自貿試驗區)委托下放省級管理事項217項。繼續推行目錄化管理,修訂省級部門行政許可項目匯總目錄,編制市縣兩級行政許可通用參考目錄,實現市縣兩級同一審批事項各要素的整齊劃一。修訂后省級行政審批總量精簡67.52%,其中行政許可項目由684項減少到343項,精簡49.85%。加強權責清單動態管理。規范陜西省權責清單統一發布平臺的運維管理工作,明確全省各級各部門管理權限,落實維護責任。對全省權責清單、公共服務事項清單進行動態調整,完成地稅、氣象部門市縣權責清單數據規范和集中統一發布。確定100項行政許可事項,在自貿試驗區和省內國家自主創新示范區、國家高新技術產業開發區、國家級經濟技術開發區、國家級新區開展“證照分離”改革試點。探索相對集中行政許可權改革,在35個市(縣區、開發區)開展全面推行審批與監管分離的集中審批模式,通過組建行政審批服務局實行“一枚印章管審批”。

   (二)投資審批改革方面。制定印發《陜西省清理規范投資項目報建審批事項實施方案》,報建審批事項由57項減少為33項;其中保留25項,整合25項為8項。及時規范所涉報建事項材料清單,項目單位和審批部門可通過在線平臺實時進行報建事項的申辦。全面規范核準和備案項目管理。發布了《陜西省政府核準的投資項目目錄(2017年本)》,進一步下放4項核準權限,明確了省、市、縣三級政府核準管理權限。制定印發了《陜西省企業投資項目核準和備案管理辦法》,進一步規范了核準項目申請材料、基本程序,確定了告知性備案的具體流程,明確了事中事后監管和優化服務的工作措施,并對在線平臺相關功能進行調整。推進在線平臺建設應用,投資項目在線審批監管平臺實現企業投資項目從立項到竣工驗收所有審批事項全程網上申辦。截至11月底,在線平臺申報項目排全國第12位,全省項目庫項目1363個,總投資10076億元,落地項目156個,投資2221億元,PPP模式成為拉動基礎設施投資高速增長的重要動力。

   (三)職業資格改革方面。積極開展職業資格集中清理工作,切實解決職業資格“考試多、證書多”的問題。國務院取消事項涉及我省的434項職業資格已全部清理取消。同時,主動取消了我省自行設置的21項專業技術類職業資格。認真開展“回頭看”,在全省開展了減少職業資格許可和認定工作“回頭看”,督促各地各部門對照國務院公布取消的職業資格許可和認定目錄,及時清理規范各類職業資格,確保落實到位。主動接受社會監督,對基層反映的具體問題和意見建議認真研究,及時處理;對已經完成清理規范工作的地區和部門,要求書面報告落實結果,并反復開展排查;對推動工作較慢的單位,安排專人督促落實,限期整改落實;對已經取消的職業資格許可和認定事項,加強跟蹤督查,確保清理到位,防止反彈。落實國家職業資格目錄清單管理制度,及時通過門戶網站和微信公眾號向社會進行宣傳,嚴格落實國家職業資格目錄,堅決做到國家職業資格目錄之外一律不得許可和認定職業資格,國家職業資格目錄之內除準入類職業資格外一律不得與就業創業掛鉤。

   (四)收費清理改革方面。堅決落實國家各項普遍性降費政策,全年減輕企業和社會負擔24億元。主動出臺部分收費基金優惠政策,全年可減輕企業和社會負擔20億元。嚴格執行收費清單制管理,全省各市公布了市本級收費目錄清單并實行動態管理,實現了收費目錄清單向市一級覆蓋延伸,收費管理透明度進一步提高。堅決清理經營服務性收費,推進市場化改革。取消、降低部分經營服務性收費,年可為企業減負1億多元。落實資源性產品價格政策,降低用能和物流成本,年可減輕用戶電費負擔18億元以上、天然氣負擔約1億元。全面清理規范涉企經營服務性收費,堅決整治違規收費行為,減輕企業負擔6.3億元。繼續清理規范涉企保證金,整治涉企亂收費、亂攤派等違規行為。全面開展行業協會商會涉企收費自查自糾工作,降低會費標準或減免困難企業會費50余家,取消會費7家,涉及金額1000萬元。扎實推進行業協會商會與行政機關脫鉤工作,促進行業協會、商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的社會組織,加強對社會團體涉企收費的監管。

   (五)商事制度改革方面。持續深化商事制度改革,不斷探索促進市場主體健康發展的新路子。在全省實施工商登記全程電子化改革,截至去年11月底,通過全程電子化系統核發營業執照22998份。全面實施“多證合一、一照一碼”改革。牽頭自貿試驗區市場準入改革,建成申請“一口受理”、事項“一窗通辦”、業務“一網流轉”、數據“互聯共享”的行政審批(備案)聯辦平臺,整合15項涉企登記備案事項,實行“七證合一、八項聯辦”。在企業、農民專業合作社“五證合一”和個體工商戶“兩證整合”改革基礎上,再將49項涉企登記備案事項整合到營業執照上,實現“54證合一”,加速推進市場主體快入準營。創新推進個體工商戶登記制度改革試點,實行“名稱現場提供、住所自主申報、登記信息口述、當場核準發照”模式,在西安市、西咸新區和楊凌示范區有序開展試點工作。持續深化“先照后證”改革,認真落實32項前置審批事項,調整發布我省252項后置審批事項目錄。實施企業簡易注銷登記改革。在西安市、西咸新區開展個體工商戶簡易注銷改革試點。通過實施一系列放寬準入和登記便利化改革,進一步激發了市場活力和社會創造力。2017年底,全省市場主體總量達到231.75萬戶。全面加強事中事后監管,從推行市場監管清單制度、探索分類分級監管、加強市場主體信用監管等10個方面提出具體措施,推進政府從注重事前審批向注重事中事后監管轉變。積極推動“雙隨機一公開”監管工作,全面完成省市縣三級政府工作部門“一單兩庫一細則”建設,42個省級部門全部建成貫通市縣的隨機抽查電腦搖號系統。全面實施縣域營商環境監測工作,制訂了《陜西省縣域營商環境監測評價指標》,目前已對全省107個縣(市區)營商環境進行監測排名,以此推動全省縣域營商環境持續好轉。加大專項督查力度,采取全面自查、實地督查、常態檢查、隨機抽查和第三方評估等方式,促進優化提升營商環境各項措施落地生效。

   (六)政務服務改革方面。全面優化提升營商環境,以省政府辦公廳名義印發了《優化提升營商環境十大行動方案》,出臺《陜西省優化提升營商環境工作三年行動計劃(2018-2020年)》和《陜西省優化提升營商環境2018年工作要點》,提出預期目標和重點落實措施,列出了各級各部門的任務清單、時間清單和責任清單。持續深化“減證便民”,在全省范圍內全面開展證明事項和蓋章環節清理工作,探索證明事項和蓋章環節清單管理制度。在權責清單基礎上,進一步明確行政許可事項辦事材料,取消兜底條款。目前,省級351項行政許可事項絕大部分已完成編制辦事指南。制定《關于加快推進全省“互聯網+政務服務”工作的實施意見》,提出未來三年推進全省政務服務體系建設的重點任務和實施步驟。編制《行政許可事項服務與管理規范》《政務服務中心服務與運行規范》和《互聯網政務服務平臺規范》三項規范,對政務服務涉及的各個重要環節,從事項管理到現場服務,從網上平臺到實體大廳,均做出了明確的標準要求。采用“統分模式、兩級建設、三級使用”建設全省互聯網政務服務平臺,有序推進各級各部門數據共享。目前,省級平臺已完成開發建設,整合了多個部門系統的政務信息資源,實現了不同系統間的用戶實名認證和數據交換共享功能,推進了政務服務事項一網通辦。推廣“前臺綜合受理、后臺分類審批、統一窗口出件”的服務模式,制定并公開行政許可事項辦事指南,取消辦事材料兜底條款,著力構建“流程最優、期限最短、成本最低、服務最好”的政務服務工作機制,努力提升服務效能。將基層政務公開標準化規范化試點工作作為全面深化“放管服”改革的重要舉措,重點對試點領域中涉及的審批服務事項,制定并公開行政審批運行流程圖和具體標準,公開辦事過程關鍵節點信息和辦事結果,讓群眾辦事更明白,讓部門審批更規范。

   二、面臨的突出困難和問題

   (一)“放”的精準性、前瞻性有待提高。全程電子化實施中所必須的企業名稱自主申報制、住所(經營場所)申報制等尚無具體的法律法規支撐,為改革帶來一定困難。各級部門在權力下放中任務重、責任大的事項放得多,“僵尸權力”、群眾關注度不高的事項放得多,一些“空放”的權力常年處于無業務開展狀態。如,草種生產經營許可、一般保護野生動物狩獵證核發、船舶載運危險貨物許可等行政審批事項,許多市縣常年無辦件量。對一些地域性強的審批事項是否納入本級政府行政許可事項缺乏統一標準和審批基礎,但在督查中卻作為承接落實不到位問題要求整改,放權靈活性不足。

   (二)創新舉措聯動性、協同性有待增強。一些改革措施與現行管理制度不兼容,面臨著理順新舊管理制度的難題。如,我省于2015年1月取消了“總投資5000萬元以下國家鼓勵類內資項目進口設備關稅確認”非行政許可審批項目,而西安海關依據《中國人民共和國海關法》和《國務院關于調整進口設備稅收政策的通知》(國發(1997)37號)仍執行憑省級發展改革部門出具的《國家鼓勵類內資項目確認書》辦理項目備案登記及設備進口減免稅手續的規定,影響企業正常享受國家相關免稅。在開展相對集中行政許可權改革中,如何理順與原有管理部門之間關系成為新的難題。如,一些區縣為深入推進行政審批相對集中改革,創新性地把市場主體注冊登記權下放給行政審批服務局,但與工商管理總局現行規范要求相背離,如何劃分創新與規范邊界,理順行政審批服務局、工商管理局權責缺乏政策依據。

   (三)下放權力與基層權限、能力不匹配問題較為突出。部分事項存在著權力下放不同步、配套跟不上等現象,造成了接不住、接不好等問題。如,陜西向自貿試驗區下放省級管理事項217項,但由于自貿區、開發區管理體制多數沒有社會管理權限,部分下放的社會管理事項難以有效落實,中國(陜西)自貿區6個分片區中僅有西咸、楊凌2個片區能夠全部承接到位。陜西將“水生野生動物馴養繁殖許可”下放到縣級水利行政主管部門,但在發證過程中中國漁業指揮系統辦證權限未開放,縣級水利部門未獲得管理員權限,系統內辦證信息無法錄入、打印,不能完成證件辦理,出現接不住的現象。一些下放的事項中由于業務性、專業性都比較強,而承接部門缺乏專業人才,對有關標準規定和政策把握不準,力量尚顯不足。如,寶雞市級衛計部門承接的“外國醫師短期行醫核準”事項無專業人才,很難以鑒別外國醫師證真偽,存在下放權力接不好的問題。

   (四)政務服務事項標準化程度低。一是各級行政審批和公共服務事項的名稱、標準、流程、申請材料等不統一,同一政務服務事項,在不同層級、不同區域,事項的名稱、申請材料、辦理時限等不統一,致使同一事項在不同區域的辦理體驗截然不同。二是“多證合一”改革涉企證照整合數量全國不一,各省分別就涉企證照進行梳理,但缺乏相對統一的標準和依據、整合證照不統一,給“多證合一”營業執照跨區域應用帶來一定障礙。三是項目審批沒有同一標準流程,各市縣、開發區在項目報建審批方面,審批流程和需要企業提交的前置審批資料各不相同,給企業辦事造成一定困擾。

   (五)政務基本信息共享還未實現全覆蓋。中央明確要求公民、企事業單位和社會組織基本信息全國共享,但在實際操作中困難重重,嚴重制約了審批效能的提升。一是公民基本信息共享程度不高。我省推出“微信辦照”等諸多創新舉措,需通過微信進入自然人識別系統進行個人信息查詢,但每次查詢均需繳納0.6元費用,不利于創新經驗的復制推廣。二是企業信用信息歸集不全面,各部門涉企信息推送標準不統一,一些部門推送的涉企信息還存在缺項、不規范的問題,企業信息共享程度不高。三是部門間信息數據共享溝通不暢。“放管服”后相關行政部門不再出具“婚姻證明”、“單身證明”等材料,但在辦理財產分配、征地拆遷對象認定、銀行貸款、就業入職等具體事情時,要證的繼續要,開證明的不給開了,導致群眾不知所措,造成了新的辦事難。

   (六)“雙隨機一公開”難度較大。一是隨機抽查業務尚未實現真正融合,監管的合規性不足,監管行為缺乏依據標準。對于哪些事項可以確定為雙隨機事項,是按照取消、保留的行政審批事項為主還是以行政檢查事項為主,沒有明確標準,各地隨機抽查事項清單各不相同。二是“雙隨機一公開”監管力量薄弱。承接下放權限較多的縣級市場監管、住建、林業等部門面臨執法人員緊缺的問題。如開展“雙隨機一公開”抽查工作,按要求部門必須由兩名執法人員同時參與,但是由于縣區監管部門人員有限,具有執法資質的人員更少,造成了無法抽取執法人員的窘境。三是跨部門、地域、行業的失信聯合懲戒機制還不健全。許多企業失信行為未能得到及時、嚴厲懲處,一定程度上阻礙了社會誠信體系建設進程。四是“先照后證”實施后部門聯動不足。各許可部門監管界限難以厘清,一些部門長期依賴“前置”把關,相應的法律法規和制度建設滯后,出現了立法或制度空白。如網絡售假、網絡欺詐、侵犯用戶隱私等違法違規現象頻發,因制度缺失而造成消費者維權困難。五是雙隨機抽查、原有的網格化巡查監管融合對接缺乏明晰制度安排。“多證合一”等鼓勵創新創業政策實施后,一些不法分子鉆市場準入門檻降低的空子,注冊空殼公司、虛開增值稅專用發票,嚴重破壞了正常稅收秩序。僅靠雙隨機抽查比例太低、震懾不足,如何充分發揮網格化巡查監管優勢還需政策進一步明晰。

   (七)市場主體退出機制尚不健全。隨著商事制度改革的推進,市場主體進入門檻進一步降低,越來越多的個體工商戶快捷方便地進入了市場,但企業開辦簡單、注銷困難,特別是清算注銷、工廠制企業改制,大量市場主體的退出成為新難題。部分企業反映,企業注銷需要分別到稅務、社保等部門辦理相關手續,債權債務公告需45天,企業注銷程序一般需要2個月以上時間,破產清算短則2年、長則3年,一定程度上影響了“僵尸企業”退出效率。

   (八)企業減負空間依然較大。一是企業稅費負擔依然偏重。如,資源稅從價計征,但煤炭行業的井巷成本、塌陷補償、利息支出等主要成本項目均不能在稅前抵扣,行業增值稅實際稅負高達14%-15%,遠高于其他行業。因國家征收低階煤分質利用油產品(輕質化煤焦油)消費稅,低階煤分質利用項目均處于虧損之中。水利基金和印花稅的征收,一定程度上限制了大宗貿易及物流業的經營規模。二是價格行為規范制度滯后,一些行業在價格放開后價格快速上漲,引起社會強烈關注和群眾投訴。如,物業服務及交通工具停放收費放開管理后,因行業特殊性并未形成有效充分競爭,價格放開后又缺乏規范其價格行為的政策法規和行業管理規范,成為價格投訴熱點和社會不穩定源。三是政策持續調整變化導致企業成本增加。如,消防建設標準不斷提高,一些按照老標準建成投資項目,因消防驗收依據新標準,企業項目難以通過消防驗收。個別僵尸企業在清算或轉讓時,涉及原有劃撥土地所有權變更問題,按原有合同規定還是現行標準補齊出讓金,成為僵尸企業退出的難題。

   三、進一步深化改革的意見建議

   是增強改革的協調性、聯動性、精準性。強化對下放的行政許可事項的分析評估,對一些下放基層、常年辦件量為零的審批事項,予以修改和廢除;對一些方便基層管理、企業和群眾呼聲較高、含金量高的審批事項加大下放力度。在下放審批事項時,同步在人才、經費、技術、裝備等方面予以保障,杜絕層層往下甩包袱,確保權力下放能夠接得住、管得好。對減證便民事項由上至下進行清理規范,逐級公布取消和保留的蓋章和證明事項清單。

   二是加強綜合監管、分類監管、智能監管。健全跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制,推進違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認,避免交叉重復或留空白死角。以法律法規的形式對“雙隨機、一公開”抽查制度予以明確,對適用主體、抽取比例、檢查方式、操作流程、結果處置等具體事項予以規范,進一步提高“雙隨機、一公開”抽查制度的法律規范。加強對行業、區域的分類監管,健全隨機抽查與傳統監管協同機制,積極運用大數據、云計算、物聯網等信息技術,強化線上線下一體化監管,提高監管效能。推廣市場監管部門“一次出動綜合檢查多個領域項目”的做法,將專業監管和綜合監管高效結合,提高監管效率。廣泛運用大數據技術,增強預判、研判能力,提前發現違法違規苗頭。

   三是推進政務服務管理標準化。建議國務院統一統籌指導,對行政許可和公共服務事項,按照同一事項、同一名稱、同一標準、同一流程的要求逐項進行梳理,實現同一行政權力事項名稱相同、編碼相同、類型相同、依據相同,實現不同地區同一行政許可和公共服務,企業和群眾同一服務感受。加快制定“互聯網+政務服務”技術標準體系,實現政務服務事項清單標準化、辦事指南標準化、審查工作細則標準化、線上線下服務標準化,推行“一窗受理、內部流轉”模式,讓數據多跑路、讓群眾少跑腿。

   四是加大信息資源整合力度。加強共享政務信息的頂層設計,進一步完善政務服務信息共享和平臺對接的標準體系,健全政務信息跨部門、跨層級、跨區域互通和協同共享的機制制度,打通數據壁壘,消除“信息孤島”。加大政府信息數據開放力度,加快健全全國統一的信用信息平臺和社會信用體系,完善政府機關內部市場主體和公民個人信息互享互用機制,避免信息重復錄入和反復提交。逐步推進各級共享交換平臺對接,全面優化網上服務流程,推進辦事材料目錄化、標準化、電子化,建立網上預審、網上驗證核對等機制,實現線上線下一體化運行,實現企業和群眾辦事“最多跑一次”。

   五是進一步減輕企業負擔。建議從國家層面調整相關法律法規及規范性文件,進一步簡化5000萬元以下國家鼓勵類內資項目進口設備減免稅辦理程序。降低煤炭企業資源稅稅率,進一步完善煤炭增值稅征收辦法,擴大煤炭企業進項稅抵扣范圍,減免輕質化煤焦油產品消費稅。進一步優化企業簡易注銷登記流程,強化工商、稅務、銀行等部門信息共享、業務合作,持續推進企業退出制度創新。推動涉企、個人信息共享共用,強化企業經營異常名錄、嚴重違法失信企業名單管理,推動聯合懲戒備忘錄措施落地,促進社會信用體系建設。

   六是深入推進“放管服”第三方評估。充分發揮第三方評估作用,總結提煉典型經驗,發現找準突出問題,加快推進各項重大改革舉措落地見效。積極推動多元社會主體參加“放管服”改革,把發展要求、人民需求、基層期盼、社會評價、群眾意見等導入“放管服”評價機制,進一步提升群眾“獲得感”。強化對“放管服”工作的預判、預防、預測和風險評估,積極開展事前、事中評估和中期評估,建立問題清單、整改臺賬,不斷敲鐘問響、跟蹤問效,推動改革事項“干一件成一件”。

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